Dépenses de fonctionnement : de nombreuses possibilités pour agir sur la masse salariale.

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Alors que les dépenses de personnel représentent 36 % des budgets de fonctionnement, leur maîtrise demeure l’enjeu numéro 1. Plusieurs leviers sont à envisager afin de réduire les dépenses.

En 2017, les dépenses de personnel des collectivités auraient progressé de 2 %, selon La Banque postale. La faute à l’Etat, disent-elles : augmentation du point d’indice de la fonction publique et des cotisations sociales, revalorisation des grilles salariales, réduction du nombre de contrats aidés, etc. Pourtant, la maîtrise (la baisse) des frais de personnel – qui représentaient 36 % des budgets de fonctionnement en 2016 – doit contribuer à la limitation globale des dépenses demandée par le gouvernement.

Les moyens pour contraindre la masse salariale n’ont cependant pas tous la même portée. Le plus efficace, selon Johan Theuret, le président de l’Association des DRH des grandes collectivités territoriales (Adrhgct), serait la non-compensation des départs. « Il s’agit du levier le plus utilisé : 320 000 départs à la retraite environ d’ici à 2022 permettront en partie de répondre aux objectifs du Président », indique-t-il. « En passant de 8 289 agents en 2015 à 8 176 fin 2017, la région Hauts-de-France a économisé 1,39 million d’euros par an [0,37 % de la masse salariale de 2017, ndlr] », illustre la vice-présidente chargée de la fusion de l’administration, du personnel et du dialogue avec les syndicats, Brigitte Fouré (UDI).

L’absentéisme, point crucial

Second levier : la diminution des heures supplémentaires et du recours aux remplacements saisonniers ou aux renforts. « On privilégie la récupération plutôt que le paiement des heures supplémentaires », précise Johan Theuret. La commune de Mandelieu-la-Napoule (22 400 hab., Alpes-Maritimes) a par exemple réduit les heures supplémentaires de ses agents (hors élections) de 45 % en volume entre 2014 et 2017, et de 47 % en montant, soit 81 929 euros en moins et 0,4 % des dépenses de personnel de 2014. De même, la baisse du recours aux saisonniers a généré 14 500 euros d’économies entre 2014 et 2017, soit 0,07 % de la masse salariale de 2014. Partout, on tire les délais avant de remplacer les agents partis ou absents.

Quant à la lutte contre l’absentéisme, « c’est un gisement trop peu utilisé », affirme Johan Theuret. Entre 2013 et 2016, le taux d’absentéisme est passé de 8,7 % à 9,5 %. Son coût moyen par agent employé en 2016 est estimé à 2 099 euros par Sofaxis (hors frais médicaux et charges patronales incluses). Il est généralement admis que 1 % d’absentéisme coûte environ 1 % de la masse salariale. En jouant sur la prévention et la responsabilisation, Lunéville (19 900 hab., Meurthe-et-Moselle) a baissé son taux de 18 % entre 2007 et 2014, pour atteindre 5,97 % (hors maternité), alors qu’il était de 8,1 % au niveau national. Le rétablissement du jour de carence en cas de maladie par la loi de finances pour 2018 devrait réduire, lui, l’absentéisme de courte durée.

Horaires légaux… ou pas

Miser sur l’avancement semble peu porteur. Johan Theuret le classerait plutôt dans les derniers moyens d’action, en raison de ses possibles effets pervers. Deux variables sont utilisables : l’avancement de grade – en limitant le ratio de fonctionnaires pouvant être promus – et l’avancement d’échelon – en jouant sur la part liée à la valeur professionnelle de l’agent. A la ville et à la communauté urbaine du Mans (19 communes, 205 300 hab.), par exemple, pour l’année 2016, le coût total des avancements de grade, avec un ratio de 35 %, s’est élevé à 433 000 euros, soit 0,27 % des dépenses de personnel. Il aurait été de plus de 1,2 million d’euros avec un ratio de 100 %, soit 0,77 % des dépenses de personnel.

Le temps de travail et le respect des 1 607 heures légales constituent un autre levier. Dans les Hauts-de-France, « on passe de 1 593 à 1 607 heures », indique Brigitte Fouré. Mais, ici ou à Limoges (lire ci-contre), cela ne se traduit pas par des économies directes, plutôt par un redéploiement de missions ou des non-recrutements. En revanche, à Nantes (303 400 hab.), « on ne supprimera pas la semaine supplémentaire de congés pour arriver aux 1 607 heures, affirme Pascal Bolo (PS), adjoint à la maire chargé des finances. Ce ne serait pas un gain financier » en raison du contrecoup social.

Contreparties sociales

En clair, les coûts induits par d’éventuels conflits sociaux, une perte de motivation ou une recrudescence de l’absentéisme pourraient annuler le gain théorique du respect des horaires légaux. Johan Theuret confirme : « Beaucoup de collectivités ne se focalisent pas sur les 1 607 heures, mais privilégient les horaires de fonctionnement ou l’annualisation pour éviter les heures supplémentaires. »

Réorganisation de service, dématérialisation ou management par projet permettront éventuellement de ne pas remplacer certains agents partis. En outre, dans de nombreux cas, le levier des économies ne peut être le seul mode d’action. Pour faire passer ces changements, les collectivités acceptent certaines contreparties sociales, à l’image de Limoges (lire ci-dessous) ou des Hauts-de-France. La région a prévu 660 000 euros supplémentaires sur son budget d’action sociale (complémentaire santé, titres-restaurant…), qui s’élève à 12,9 millions d’euros, en 2018. Par ailleurs, certains privilégient l’équilibre budgétaire : à Nantes, « l’évolution de la masse salariale sera contenue à + 0,66 % en 2018. Mais, grâce à un taux d’épargne brute autour de 9 % d’ici à 2020, nous pourrons garantir un haut niveau de services », estime Pascal Bolo.
Ceux qui avaient des marges sur les recettes n’ont pas nécessairement fait d’efforts sur le fonctionnement et la masse salariale. Mais les plans du gouvernement pourraient bien contraindre les plus réfractaires à s’engager sur la voie de la baisse. Les mesures de rétorsion inscrites dans la loi de programmation des finances publiques, pour les collectivités qui ne voudraient pas entrer dans « le jeu », s’annoncent en effet très dissuasives.

Focus

Les cycles de travail repensés limitent les heures sup’

Limoges (Haute-Vienne, 133 600 hab.) contractualisera avec l’Etat. « Nous visons une baisse des dépenses de fonctionnement de 2 % entre 2018 et 2022 », annonce le directeur général adjoint chargé des ressources et de la modernisation financière, Philippe Bombardier. Depuis 2014, le maintien à l’identique du personnel a été tenu. Pour compenser la multiplication par trois des effectifs de police municipale, des redéploiements ont suivi les départs en retraite. « Le temps de travail annuel est passé de 1 520 heures à 1 607 heures. Grâce aux 58 équivalents – temps plein récupérés, on a pu réaffecter des missions et pourvoir aux nouveaux besoins sans recruter », précise le DGA.

Revisiter les cycles de travail a permis de réduire de 20 % les heures supplémentaires et de 9 % le renfort de contractuels entre 2015 et 2017. Concrètement, « pour la mise en place d’événements, les agents ne travaillant pas le vendredi après-midi étaient payés en heures supplémentaires. Ce n’est plus le cas avec un cycle de travail de cinq jours », explique Philippe Bombardier. Les astreintes, elles, ne sont plus payées selon le régime avantageux des heures supplémentaires, mais comme… des astreintes. Par ailleurs, « une charte managériale introduit la performance et la participation de chacun pour définir les objectifs », indique le DGA. Pour contrebalancer, un pacte social a été conclu en 2016, incluant un contrat de prévoyance, le respect du temps de repos, le renforcement du dialogue social, une prime d’intéressement… Finalement, la masse salariale baisserait de 90,9 millions d’euros en 2017 à 90,4 en 2018.

Focus

« Les fusions ne génèrent pas automatiquement des économies »

Christophe Michelet, directeur du cabinet Partenaires finances locale

« Surveiller de près la trajectoire financière de 35 000 communes ? L’Etat n’en a pas les moyens, d’où la contractualisation envisagée avec les collectivités les plus importantes, là où l’on peut d’ailleurs jouer plus finement sur les curseurs. Pour beaucoup de collectivités, certains leviers sont déjà bien utilisés : départs en retraite, heures supplémentaires, absentéisme, durée légale du travail… Toutefois, le palliatif ne suffisant plus, les mesures se font plus structurantes, dans des trajectoires anticipées sur plusieurs années : maintien ou non d’un service, internalisation ou externalisation d’un autre, attention accrue portée aux budgets annexes, etc. A noter qu’il n’est pas prouvé que les fusions génèrent automatiquement des économies. Entre des EPCI aux niveaux de service ou aux projets différents, ou intégrés différemment, la priorité ne sera pas aux économies et une période d’ajustement sera nécessaire. »

Focus

Internaliser ou externaliser ?

Des décennies d’allers-retours entre régies et délégations imposent le pragmatisme. Externaliser fera souvent baisser le coût au départ, grâce à des process établis, une mutualisation plus efficace au sein d’une entreprise, etc. Mais le gain peut s’effacer en l’absence de suivi de ses prestataires. Inversement, réorganiser un service permettra d’optimiser le fonctionnement d’une régie.

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